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國家公園不是建在一張白紙上，需要處理好多方面的復雜關系。如今，隨著試點的深入，一些深層次問題逐漸浮出水面。

黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，經過3年多的試點探索，人們對國家公園的認識逐漸清晰，“國家公園就是公園，就是旅游大開發”等片面認識越來越少，思想逐步統一，試點建設進展明顯加快。

按照計劃，國家公園體制試點期將在2017年告一段落，現在是形成可復制、可推廣經驗的關鍵階段，需要探索并解決一些問題。就國家公園體制建立過程中需要處理好的關系，筆者談一些認識。

一是國家公園與自然保護區的關系。與一般的自然保護區相比，國家公園的面積更大、生態系統更完整、保護層級更高，是最重要的自然保護地和構成國家生態安全的重要屏障。一部分符合條件的自然保護區和森林公園、濕地公園等自然保護地可以被整合進國家公園，實行更嚴格的保護，但其他類型的自然保護地并不會完全被國家公園所取代——這些層級不一、分布范圍更廣的自然保護地仍將發揮重要的生態屏障作用，與國家公園一道組成完整的自然保護體系。

可見，國家公園與自然保護區是并列關系，與自然保護體系是局部和整體的關系。

二是建設國家公園與建立國家公園體制的關系。建立國家公園體制不單是建立一些國家公園實體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制。

以往的自然保護地類型較多，大多是由地方申報、部門為主審批而建立，這種自下而上申報的做法使得一些重要自然生態系統由于某些地方積極性不高而未被納入保護。部門分治和行政區劃分隔，使完整的自然生態系統被人為分割，交叉重疊和碎片化現象明顯，影響了保護功能的發揮。建立國家公園體制就是要從頂層設計入手解決這些問題，對重要自然生態系統實現應保盡保，實現整體、嚴格、永久保護和統一、高效管理。

經過系統規劃而建立的國家公園實體組成了國家公園體系，該體系與改革完善后的其他自然保護地有機組合，形成完整的自然保護體系，這就實現了建立國家公園體制的目的。

三是中央事權與地方積極性的關系。國家公園是最典型的具有國家或國際意義的重要生態系統。按照自然生態系統的完整性要求，有的國家公園會出現跨地區或跨省的情況，這就需要由國家層面來推動建設和實施管理，由中央直接管理或者委托省級人民政府代行管理權，合理界定事、人、財、物的管理權責。

國家級自然保護區也應確定為中央事權。自然保護區離不開當地政府的支持和配合，但目前存在的國家級自然保護區由地方出資源、出人、出錢來維持運行，反過來還可能會對地方經濟發展造成限制，使得一些地方對自然保護區的工作積極性下降，這樣的矛盾也應當通過建立國家公園體制來逐步解決。

其他類型的自然保護地宜實行分級分類管理，主要界定為地方事權，充分調動地方積極性。

四是所有權、管理權與監督權的關系。為避免出現既當裁判員又當運動員的弊端，國家公園的所有權、管理權、監督權應分開行使。國家公園宜作為自然資源產權獨立單元由國土部門登記，由資源管理部門實施管理，由綜合部門實施監督。目前存在的既行使自然保護區監督權又直接實施部分自然保護區管理權的現象，需要在國家公園體制建設中得以解決。

五是主體目標與多功能目標的關系。國家公園的主體目標是保護自然生態系統的原真性和完整性，而非大搞旅游等開發活動。當然，大多數國家公園除了具備自然保護的主體功能外，同時兼有科學研究、游憩展示、環境教育和社區發展等輔助功能。由于國家公園大多數處于欠發達地區，發展需求較高，這就需要在發揮好保護主體功能的同時，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發揮國家公園的多功能復合效益。

當然，國家公園的保護功能具有壓倒性主體地位，當其他功能的發揮影響到保護功能的實現時，就要服從、服務于保護這個根本目標。

六是嚴格保護與公益性發揮的關系。國家公園實行更嚴格管理，并非人人可以自由進入，公益性如何體現呢？

國家公園的公益性主要體現在生態效益方面，其優良的生態產品能夠提供強大的生態環境服務功能，有利于形成天藍、水清、地綠的良好環境，使人人都能感受到這種最普惠的民生福祉。

當然，也不能把國家公園完全封閉起來。國家公園的核心區和生態保育區嚴格禁止人為活動；在不影響保護的前提下，可以考慮在可接受的范圍內拿出極小比例的面積作為游憩展示區，開展最低限度的必要設施建設，并通過規范的管理引導民眾進入，使民眾能夠感受自然之美，接受生態教育，培養愛國情懷，促進社區發展。

七是國際經驗與中國特色的關系。國家公園的設立在世界上有100多年的歷史，如今已經形成了成熟的管理經驗。在學習、借鑒外國經驗的過程中，切不可照抄照搬，應當結合我國實際有選擇地消化、吸收。

與大多數國家地廣人稀的情況不同，我國是發展中國家，人口眾多，生物多樣性富集的區域往往也是人口密集的區域；國家公園大多位于欠發達地區，扶貧攻堅的任務較重，國家公園體制建設的困難和矛盾都很大。應結合實際，站在生態文明建設的高度探索國家公園建設模式，形成既與國際接軌又具有中國特色的國家公園體制。

八是統籌協調與專業管理的關系。國家公園有多種類型，科學性和專業性較強，業務管理上與多部門有交叉，任何一個部門都難以單獨完成管理目標，可以采取統籌協調、專業管理的管理模式。

建議由國家成立跨部門的國家公園管理委員會來統籌協調，確保國家公園的標準和質量；由林業、農業、海洋等部門代表中央具體實施管理，以實現專業化和精細化。

九是試點先行與整體推進的關系。目前，我國有12個省份試點9處國家公園，已取得了一些經驗。應及時總結探索過程中的有益經驗，并對出現的深層次矛盾和問題及時研究，尋求解決方案。與此同時，要加快頂層設計，盡快明確管理主體，編制全國國家公園發展規劃，制定技術標準，啟動國家公園立法，研究投融資政策，明確建設程序，出臺規范性指導文件……從整體上推進國家公園體制建設。

十是立法與現行法律的關系。我國目前已有《環境保護法》《森林法》《野生動物保護法》《自然保護區條例》等相關法規、條例，國家公園立法既要和這些既有法規相銜接，又不能只是簡單的匯集，要根據國家公園建設的新要求進行整合、創新和覆蓋，形成國家公園體制的完整法律體系，并推動相關法律條文的修訂。

我國的國家公園體制起步于生態文明建設的新起點，目前已進入試點改革的攻堅階段。唯有直面矛盾和問題，妥善處理好以上提到的各種關系，才能行穩致遠，促進具有中國特色國家公園體制建設的健康發展。（作者系國家林業局昆明勘察設計院院長）