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提要：四份文件從不同的層面規定了生態建設的新動向,創造性地提出“黨政同責”、領導干部自然資源資產離任審計、損害生態環境終身追責等,表明了中央在加強生態建設方面的決心和信心,釋放出明確的政策信號和制度導向。

新華社北京7月5日電(“新華視點”記者翟永冠、崔靜、陳弘毅、楊維漢)中央全面深化改革領導小組第十四次會議日前審議通過《環境保護督察方案(試行)》《生態環境監測網絡建設方案》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等文件,引起社會廣泛關注和討論。

有干部和專家表示,四份文件從不同的層面規定了生態建設的新動向,創造性地提出“黨政同責”、領導干部自然資源資產離任審計、損害生態環境終身追責等,表明了中央在加強生態建設方面的決心和信心,釋放出明確的政策信號和制度導向。

四份文件：“高規格”聚焦環保問題

“生態建設”成為日前召開的中央全面深化改革領導小組第十四次會議的重要議題。會議強調,深化生態文明體制改革,關鍵是要發揮制度的引導、規制、激勵、約束等功能,規范各類開發、利用、保護行為,讓保護者受益、讓損害者受罰。

“此次中央深改組審議通過的5個文件中,有四個涉及環保。其中《環境保護督察方案(試行)》聚焦環保督察工作機制,《生態環境監測網絡建設方案》為環境保護提供科學依據,《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》抓住領導干部這個關鍵環節,這意味著中央在真正落實生態文明建設融入‘五位一體’中,環保監管體制改革的大幕正式拉開。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說。

在國家行政學院教授汪玉凱看來,中央深改組“高規格”聚焦環保問題,“高密度”出臺政策文件,表明中央在加強生態建設方面強烈的決心和信心,尤其是抓住“關鍵環節”“關鍵人”的政策出臺,非常耐人尋味。“這次會議釋放出的信號,首先是要重視生態環境；其次是把生態政績考核納入干部考核管理體系中去,并且逐漸健全為制度化安排。今后將通過終身追責的辦法懲處損害生態環境的干部,威懾力不言而喻。”汪玉凱說。

中央黨校教授蔡志強表示,深改小組第十四次會議完整地提出了對生態文明考核評價體制,更給出了目標路徑和具體的執行方法,完善了頂層設計。“尤其是未來對于領導干部‘生態文明’層面的考核,會逐步形成一個綜合的評價體系,理念更清晰,導向更明確,制度更完善,程序更規范,操作性也會更強。”

三個變化：生態文明建設“步履”更加清晰

伴隨著相關文件出臺,一系列前所未行的制度設計和政策做法落地,帶來環境保護監管體制新變化。專家表示,從此次深改小組會議可以看到,加強督查完善考核,抓關鍵環節關鍵人物成為以后工作重點。

——環境保護“黨政同責”在國家層面首次明確提出。

在以往,由于環保問題對政府部門進行追責的案例并不鮮見。比如在騰格里沙漠腹地排放污水案中,國家和甘肅有關部門經調查認定,武威市委、市政府負重要領導責任,涼州區委、區政府負主要領導責任,甘肅省環保廳負重要監管責任,武威市環保局負主要監管責任,涼州區環保局負直接監管責任,有關部門對14名國家機關工作人員依法依紀追責。

常紀文表示,以前地方如果發生了環境事故一般會追究政府的責任,而因沒有明確的黨內法規和國家法規規定黨委在環境保護方面的具體職責,因此黨委的環保責任被虛化了,嚴重情況下也只承擔領導責任。這次在環境保護方面提“黨政同責”,在國家層面還是第一次,抓住了環境治理問題的“牛鼻子”。

——明確干部責任:自然資源資產離任審計,損害生態環境終身追責。

黨的十八大以來,關于領導干部自然資源資產離任審計的說法屢屢出現。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,對領導干部實行自然資源資產離任審計,建立生態環境損害責任終身追究制；去年7月中組部等七部門聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》,提出對自然資源資產管理進行監督；審計署2015年重點審計項目中,也包括了自然資源資產離任審計試點等內容。

在地方上,試點和探索一直在進行。記者初步統計,目前已有內蒙古、湖南、陜西、湖北、四川、廣東、福建、山東、云南、江蘇等10個省份進行了試點。對審計時發現問題,各地都有問責措施,比如云南昆明東川區明確規定,審計結果報告將提交組織部,作為領導干部業績考核和任用的主要依據,存入領導干部個人檔案。

天津市環保局原總工程師、天津市政府參事包景嶺說,以往離任審計集中于經濟審計,很少涉及自然資源資產審計的內容,這次更為明確提出領導干部自然資源資產離任審計試點,是落實黨的十八大以來有關決定的具體舉措。“今后對干部的離任自然資源資產審計寫入審計部門的工作職責中,將形成自上而下的壓力,督促各級干部重視生態文明建設。”

深改小組會議同時強調,生態環境保護要堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則,明確各級領導干部責任追究情形。對造成生態環境損害負有責任的領導干部,不論是否已調離、提拔或者退休,都必須嚴肅追責。

汪玉凱說,中央此舉是針對具體現實問題做出的決定。近年來在一些地方個別干部為搞政績搞形象,不顧生態環境,片面追求GDP數字增長,將資源環境“吃干榨凈”后一走了之,這已經有不少慘痛教訓了。強調環境問題終身追責,能促進領導干部真正負起責任。

——從“督企”到“督政”轉變。

深改小組會議指出,建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手。2014年底,環保部明確提出環境監管執法從單純的監督企業轉向監督企業和監督政府并重。此后,一系列密集的督查、約談等實踐,推動環境監管實現了從“督企”向“督政”與“督企”并重的轉變。

據了解,“督政”是環保部門依法對下級人民政府及其相關部門履行環境保護職責情況開展監督檢查,提出處理意見建議,并督促整改落實。對綜合督查發現而遲遲沒有解決的問題,通過公開約談、掛牌督辦、區域限批等手段進行處理。環保部部長陳吉寧在今年全國“兩會”上表示,2015年要在推動地方政府責任落實方面下大力氣,對30%以上的市級政府開展督查,強化地方責任,解決地方政府在環保方面的“不作為”。

“上下貫通”：確保政策落地,促進社會監督公眾參與

“深改小組通過的上述四份文件,完善了頂層設計,確立了一系列原則和制度安排,需要職能部門的落實,更需要領導干部的創造性實踐。”蔡志強等專家建議,中央有所呼,地方和各部門要有所應。要確保相關方案與辦法盡快落地見成效,同時完善自上而下的壓力系統和自下而上的監督過程,確保生態文明發展觀念成為領導干部“緊繃的弦”。

“相關部門要盡快出臺實施細則,比如說離任自然資源資產如何審計,審計哪些內容；追究責任也要細化,解決好落實規定‘最后一公里’問題。”汪玉凱說。

包景嶺等認為,對干部進行自然資源資產離任審計、實施損害生態環境終身追責等做法,明確了生態建設的“底線”,完善了“自上而下”的監督考核,與此同時還應該暢通“自下而上”的渠道,推進公眾參與和社會監督,促進生態建設順暢進行。

常紀文表示,在考核、追責等“末端”手段之外,還要加大公眾參與和社會監督等“源頭”規范,從地方科學決策,社會公眾參與決策著手,暢通專家、媒體、公眾等對環境保護進行監督評估,讓追求更好的生態環境寫入每位領導干部的政績觀中。